25 jaar ontwikkelingssamenwerking Nederland-Suriname
Samenvatting
Er bestaat een vanuit economisch oogpunt eenvoudige oplossing om de moeizame relatie tussen de Nederlandse
en de Surinaamse staat wat betreft de ontwikkelingssamenwerking op te lossen. Cultureel bezien is dat echter
minder gemakkelijk. Aangezien de Surinaamse President een dichter is, kan ook daar hopelijk iets op worden
gevonden.
Vandaag, 16 december 2002, is het precies 25 jaar geleden dat de Stuseco werd opgericht en blikken we terug
op 25 jaar ontwikkelingssamenwerking Nederland Suriname. Dat doen we op basis van twee grondige studies die
zijn gescand en op www.stuseco.org staan. Daar is te downloaden Evaluatie1984ESB.ZIP (zie onder kopje 1984)
met economische evaluatie van de ontwikkelingssamenwerking en om het bestand Ontwikkelingshulp&democratie
(zie onder kopje 1981) met evaluatie van de institutionele kant. De meer recente ontwikkelingen acht ik bij
de lezer bekend.
Al in 1981 hebben enkelen uit een groep Nederlandse jongelui die in de jaren 1973-1977 in Suriname hadden
gewerkt als landsdienaar de nota ‘’Suriname, Ontwikkelingshulp en Democratie’’ geschreven. Deze groep was
toen al een grote voorstander van de onafhankelijkheid van Suriname, want als geen ander wisten zij uit
eigen ervaring dat de rol van de Nederlandse staat leidde tot verwarring. Deze groep was toen al voorstander
om de besluitvorming over de besteding van de verdragsmiddelen in handen van de Surinaamse Instituties
(Regering, Assemblee, Rekenkamer, Pers) te leggen, onder randvoorwaarde dat er democratie is en dat de hulp
wordt gebruikt voor ontwikkelingsdoeleinden (daarbij door Suriname te bepalen wat ontwikkelingsdoelen zijn).
Deze ideeën zijn helaas niet overgenomen en dat kan mede verklaren waarom de resultaten van de
ontwikkelingssamenwerking zo teleurstellend zijn.
Maar wellicht brengt de nieuwe sectorale benadering, mits goed toegepast een oplossing. Eind jaren negentig
besloot Nederland te switchen van projecthulp naar sectorhulp. Op www.minbuza.nl onder
ontwikkelingssamenwerking/sectorale benadering staat heel interessante informatie. Een mooie samenvatting
is in de vorm van enkele tekeningen, waarin wordt duidelijk gemaakt dat het samen besturen van een auto
niet werkt. Oftewel de instituties in het ontvangende land moeten het stuur over nemen. Momenteel is er
echter juist weer geharrewar tussen de Nederlandse en de Surinaamse staat over de ontwikkelingssamenwerking.
De beste oplossing is het duidelijk onderkennen dat de verantwoordelijkheid over het Surinaamse
ontwikkelingsbeleid volledig in handen van Surinaamse Instituties ligt en dat die instituties daarom ook
de zeggenschap moeten hebben. Dat kan via begrotingssteun. Simpel weg als volgt: De Nederlandse en Surinaamse
Staat spreken af het restant van de verdragsmiddelen te geven aan de Surinaamse Minister van Financiën die
er de helft van de begroting van de Ministeries van Onderwijs en Volksgezondheid vijf jaar lang mee kan
financieren. Het geld dat daarmee wordt uitgespaard kan vervolgens worden gebruikt voor ontwikkelingsrelevante
uitgaven verhoging bij andere ministeries. De Surinaamse Assemblee bepaalt daarbij wat prioriteit heeft.
Deze oplossing vereist wel een culturele aanpassing: namelijk dat de Nederlandse staat zijn dadendrang en
verantwoordelijkheidsgevoel richting Suriname op geeft. En dat de Surinaamse staat alle daden en alle
verantwoordelijkheid ten volle op zich neemt.
Inleiding
Vandaag, 16 december 2002, is het precies 25 jaar geleden dat de Stichting ter Bevordering van de Studie van
de Surinaamse Economie (Stuseco) werd opgericht. Een mooie naam, en eigenlijk komt het erop neer dat ik in mijn
vrije tijd studiemateriaal maak en Surinaamse economen train in economische rekenmodellen. Ik stop mijn
neveninkomsten in de Stuseco, zodat ik belastingvrij de activiteiten kan ondersteunen, zoals beschreven in de
jaarverslagen. Aangezien de Stuseco geen subsidies ontvangt, ben ik onafhankelijk. Overigens kosten de activiteiten
weinig geld, maar wel tijd. Ik vrees dat die tijd soms in mindering is gegaan op de tijd die ik aan onze drie
kinderen besteed (een in Suriname geboren en een daar verwekt), zodat zij de belangrijkste financiers van de
Stuseco zijn geweest. Maar de belangrijkste steun heb ik gekregen van mijn vrouw Conny, die verstand heeft van
psychologie en master in management is. In feite is de helft van de output aan haar te danken. Om succesvol
bezig te zijn met de Surinaamse economie is namelijk psychologisch inzicht onmisbaar. Economische kennis is
onvoldoende. Dankzij haar is voorkomen dat ik teveel op voor mij onzichtbare lange tenen danste en dankzij haar
kreeg ik enig zicht op de culturele context zonder welke de economie van Suriname moeilijk te begrijpen is.
Kortom trainen van Surinaamse economen is een leuke hobby, maar ik doe dat natuurlijk alleen voorzover zij dat
op prijs stellen.
Behalve met de leuke analyses en trainingen heb ik me in het verleden ook wel bezig gehouden met de
ontwikkelingssamenwerking Nederland-Suriname. Dat is me minder goed bevallen. Hoe onschuldig was ik een kwart
eeuw geleden om te denken dat de ontwikkelingsrelatie zou verbeteren nadat ik mijn landgenoten in de politiek
zou hebben uitgelegd hoe dat werkt, zowel institutioneel als economisch. Het is helaas niet gelukt om mijn
landgenoten te overtuigen van mijn visie, en anderzijds ben ik niet overtuigd door hen.
Het waren zware tijden, die uiteindelijk een gevoel verwekten dat het beste te omschrijven is als hoofdpijn.
In ieder geval verdween dat gevoel toen ik in 1986 mijn politieke activiteiten stopte. In die periode heb ik
overigens wel meer respect gekregen voor de politici van verschillende partijen, zowel in Nederland als in Suriname.
Eigenlijk denk ik achteraf dat een onderzoeker & trainer een andere attitude heeft en moet hebben dan een politicus.
Zo mag men van een goede onderzoeker niet verwachten dat hij een andere mening geeft dan de conclusies waartoe
zijn onderzoek leidt, zelfs niet als alle politici en kiezers er anders over denken. In ieder geval is het zo
dat het genoegen terug keerde toen ik me beperkte tot onderzoek & training. En het merkwaardige is dat ik soms
het gevoel heb dat politici meer oppikken van mijn analyses, dan in de tijd toen ik die conclusies zo
hartstochtelijk propageerde. Ik noteer dat hier, omdat deze harde micro levensles ook van nut kan zijn op macro
niveau. Wellicht is er meer kans op goed beleid in Suriname als de Nederlandse staat zich onthoudt van het
geven van ontwikkelingsadvies aan Suriname en zich beperkt tot het beschikbaar stellen van financiële middelen.
Dan zou Suriname zelf onder andere kunnen beslissen hoe haar eigen kader te versterken en zo de kwaliteit van
het bestuur te verbeteren die Nederland aan Suriname toe wenst.
Eigenlijk was ik van plan geweest om op de 25e verjaardag van de Stuseco aandacht te schenken aan economische
onderwerpen. Maar de relatie tussen de Nederlandse en de Surinaamse Staat is weer eens niet optimaal. En ik heb
gemerkt dat mijn trainingsactiviteiten in Suriname altijd stroever gaan in periodes dat het slechts gaat tussen
de Staten.
En omdat ik meen te weten hoe die relatie zou kunnen verbeteren steek ik nu tijd in een verhaal over de
ontwikkelingsrelatie. Maar niet teveel tijd, want dat zou mij en u wellicht weer niet goed bevallen. Overigens
hoef ik er niet zoveel tijd in te steken, want ik kan voort bouwen op twee grondige studies die ik samen met
anderen jaren geleden al maakte.
Hier neem ik ook een mogelijk misverstand weg. De vriend van een vriendin van ons bleek een hoge ambtelijke functie
bij BUZA te hebben en die zei kun je svp voorkomen dat ze in Suriname denken dat jij spreekt namens Nederland. Ik was
perplex, want vrijwel altijd heb ik een ander standpunt dan de Nederlandse staat gehad wat betreft de
ontwikkelingssamenwerking. Dus bij deze verklaar ik plechtig dat een Nederlander zoals ik die zich aan de Nederlandse
wet houdt, toch een andere opvatting kan hebben dan de Nederlandse regering. Zelfs als de persoon op wie hij zijn
voorkeurstem uit bracht minister van ontwikkelingssamenwerking is.
Verder verklaar ik bij deze dat ik in de loop der jaren vaak en ook op dit moment heb gezien dat de Nederlandse
ambtenaren in Suriname hun werk met grote deskundigheid, ijver en loyaliteit aan de Nederlandse Regering verrichten.
En juist daarom ben ik het vaak niet of niet geheel met hen eens. Want zij vertegenwoordigen, en terecht, het
standpunt van de Nederlandse Regering, maar ik ben onafhankelijk. Overigens heb ik vaak en ook nu nog veel gehad
aan hun kritisch commentaar op mijn stukken. Zo heeft een ambtenaar van de Suriname desk in 1980 of 1981 (thans
niet meer werkzaam in die hoek) commentaar geleverd op onze nota Suriname, Ontwikkelingshulp en Democratie. Dat
commentaar heb ik altijd gewaardeerd, want vergeet niet, de Stuseco is geen grote organisatie met veel specialisten,
maar bestaat effectief slechts uit twee personen in hun vrije tijd. We hebben veel gehad aan de informatie en
kritische commentaar van Nederlandse ambtenaren. Ik dank hen daarvoor zeer, maar ben geen verlengstuk van de
Nederlandse overheid. Maar het meest bedank ik al diegenen in Suriname die in de loop der jaren bereid waren hun
tijd te geven aan gesprekken met mij. Ik heb er veel van geleerd, ook al luisterde ik ogenschijnlijk niet altijd
wanneer ik bezig was mijn gedachten te formuleren.
Nu ik me zo heb uitgeput iedereen te bedanken, hoop ik dat u me toestaat kort en dus soms zonder alle nuances mijn
verhaal te vertellen. En als U het er niet mee eens bent: erger U niet, want bedenk dat U dan waarschijnlijk behoort
tot de meerderheid die er anders over denkt dan ik. En het Nederlandse beleid op het gebied van de
ontwikkelingssamenwerking met Suriname was niet conform mijn visie, maar wellicht meer conform uw visie.
Huiswerk
Dit verhaal is langer dan U denkt, want niet alleen deze tekst is er een onderdeel van, maar ook wat staat op twee
tekstbestanden elders op deze homepage. Het gaat om het bestand Evaluatie1984ESB.zip
(zie onder kopje 1984) met
economische evaluatie van de ontwikkelingssamenwerking en om het bestand
ontwikkelingshulp+democratie.doc
Ontwikkelingshulp&democratie (zie onder kopje 1981) met evaluatie van de institutionele kant. U kunt beide
tekstbestanden downloaden, en pas daarna verder
lezen. Bij het vervolg van dit verhaal wordt namelijk de tekst van beide nota’s bekend verondersteld.
Besluitvorming ontwikkelingssamenwerking Nederland Suriname.
In februari 1981 publiceerde de Stuseco de nota “Suriname, ontwikkelingshulp en democratie”. De tekst van die nota is gescand en staat nu op de homepage van de Stuseco. Deze nota bevat veel dat ook nu nog van belang is. In die nota werd door enkele Nederlandse jongelui die toen pas in Nederland terug waren van een verblijf van enkele jaren in Suriname, o.a. een analyse gegeven van het besluitvormingsproces van de ontwikkelingssamenwerking Nederland-Suriname. Conclusie: Nederland moet zich terug trekken uit dat besluitvormingsproces. De planopstelling is volgens het verdrag immers de verantwoordelijkheid van de Surinaamse Regering. Nederlandse bemoeienis werkt contraproductief is de conclusie. Daarbij werden wel twee randvoorwaarden gesteld:
1. Er moet een democratische Regering zijn,
2. Het geld moet worden gebruikt voor ontwikkelingsdoeleinden, waarbij de invulling is te bepalen door Suriname. Bij dat laatste wordt als voorbeeld gegeven, dat Nederland geen veto mag geven als men in Suriname na rijp beraad en instemming van de volksvertegenwoordiging een spoorlijn of brug over de Suriname rivier wil bouwen.
Eenentwintig jaar geleden toen die nota uit kwam, was dit een bijzonder standpunt. Immers in die tijd waren velen nog de mening toegedaan dat Nederlandse bemoeienis met het Surinaamse ontwikkelingsbeleid nodig is. Veel ideeën van de nota vindt men later, zij het in afgezwakte vorm, terug in de PvdA nota’’Suriname en Nederland: hoe verder?” van oktober 1982. Door de opschorting van de ontwikkelingssamenwerking en de monetaire chaos die er was bij de hervatting van de hulp, werden deze ideeën echter niet effectief.
Evaluatie ontwikkelingsbeleid
In de nota “Suriname, ontwikkelingshulp en democratie” werd behalve een analyse van de institutionele kant van de ontwikkelingssamenwerking ook een theoretisch kader gegeven hoe de mogelijke effecten van ontwikkelingsbestedingen te analyseren en te evalueren. Daarin werd tevens opgemerkt dat zo’n evaluatie in Surinaams belang is, dus door en voor Suriname zou moeten gebeuren, zonder Nederlandse bemoeienis. In 1984 hebben twee bestuursleden van de Stuseco een aanzet tot zo’n evaluatie gepubliceerd in ESB, het vaktijdschrift voor Nederlandse economen. Het raamwerk voor evaluatie en monitoring van ontwikkelingsbestedingen is nog steeds actueel. Het zou, in combinatie met een van de Surinaamse macro modellen (Macmic, of Suryamodel van SPS, of CBMOD van de Centrale Bank, of het Mamiabc model op de homepage van de Stuseco (in TurboABS.XLS), heel goed door ontwikkelingseconomen in Suriname kunnen worden gebruikt voor evaluatie en monitoring.
De ontwikkelingssamenwerking Nederland-Suriname werd in 1982 opgeschort en pas eind jaren tachtig voetje voor voetje hervat, maar de monetaire problematiek slokte tot in 1995 alle aandacht op en daarna kwam het onder de NDP regering eind jaren negentig weer opnieuw tot monetaire instabiliteit. Vervolgens ging de aandacht uit naar de garantiemiddelen en de discussie over een nieuwe organisatie van de samenwerking: de sectorhulp.
Met horten en stoten is de hulp eind jaren tachtig hervat. Er werd de eis gesteld dat Suriname een structureel aanpassingsprogramma (SAP) zou moeten uitvoeren op straffe van uitblijven van hulp. Hierdoor werd voedsel gegeven aan het misverstand dat het realiseren van monetaire stabiliteit een verantwoordelijkheid was van de donoren. Uiteindelijk heeft Suriname op eigen kracht monetaire stabiliteit bereikt. De druk van de donoren heeft averechts gewerkt: het realiseren van monetaire stabiliteit is er enkele jaren door vertraagd.
Dubbele bestuurslaag
Zowel de besluitvorming over de ontwikkelingsuitgaven als de besteding ervan staat los van de andere uitgaven van de overheid. In feite zijn er twee circuits: de gewone uitgaven, die lopen via de begroting, gefinancierd uit de belasting inkomsten en dergelijke, het begrotingscircuit, en de ontwikkelingsuitgaven via projecten die los staan van het reguliere begrotingsproces, het hulpcircuit. In het begrotingscircuit is schraalhans keuken meester: overal is maar een beetje geld voor. In het hulpcircuit is er echter overdaad: de modernste hulpmiddelen kunnen worden gekocht, toelagen zijn mogelijk, expertise kan worden ingekocht. Ieder ministerie probeert daarom een zo groot mogelijk deel van zijn activiteiten via het hulpcircuit te organiseren. Bij een krap geld situatie in het ene circuit en de ruim geld situatie in het andere circuit mag men verwachten dat het nut van een extra gulden in het begrotingscircuit groter is dan het nut van een extra gulden in het hulpcircuit. Althans wanneer men nut definieert vanuit de perceptie van het ontvangende land en beide circuits vanuit die perceptie beziet. De totale welvaart kan dan worden verhoogd door beide circuits te integreren. De som van belasting inkomsten en hulpgeld samen wordt dan beter besteed.
Het is daarom beter het totaal van de uitgaven te bezien, of op zijn minst per sector. In zo’n analyse betekent het woord ‘’sector’’ in de praktijk iets dat dicht komt bij ministerie. In de sectorale benadering worden de totale uitgaven van een sector bezien, zowel die gefinancierd uit hulpgeld als die uit belastinginkomsten. Die sectorale benadering is dus theoretisch een verbetering. In de meest vergaande vorm worden de uitgaven van alle sectoren, van alle ministeries en alle inkomsten zowel die uit belastingen als donor gelden tezamen bezien. Op dat moment wordt de hulp gegeven als begrotingssteun. In een minder vergaande vorm worden alleen bepaalde activiteiten direct met hulpgeld gefinancierd, maar bezien vanuit een breder perspectief. Dan komt de sectorale benadering in feite neer op project hulp waarbij de donor over nog meer mee praat dan de door hem gefinancierde projecten.
Sectorale benadering
Eind jaren negentig besloot Nederland te switchen van projecthulp naar sectorhulp. Op www.minbuza.nl onder ontwikkelingssamenwerking/sectorale benadering staat heel interessante informatie. Een mooie samenvatting is in de vorm van enkele tekeningen, waarin wordt duidelijk gemaakt dat het samen besturen van een auto niet werkt. Over hoe men precies denkt deze benadering toe te passen op Suriname staat enige informatie op de homepage van de Nederlandse ambassade in Suriname http://www.cq-link.sr/nedamb/ontwikkel.html en ze mailden me extra informatie. Verder is er op 15-17 februari 2001 op die ambassade een workshop, ook voor Surinaams kader, gehouden over Macro economie en programma hulp. Het zeer interessante workshop document telt liefst 500 bladzijden, maar nauwelijks iets over de toepassing van de sectorale benadering op Suriname. Wel staat er een artikel uit 1998 van twee medewerkers van de Wereld Bank waaruit we het volgende citeren:
‘’A foreign aid policy that focuses exclusively on project financing may have unintended consequences. New research shows that aid intended for crucial social and economic sectors often merely substitutes for spending that recipient governments would have undertaken anyway; the funds freed are spent for other purposes. One solution to this fungibility problem is that donors could tie assistance to an overall public expenditure program (of the recipient country) that provides adequate resources to crucial sectors.’’
Mijn wordprocessor kende het woord fungibility nog niet, in het Nederlands zouden we dat substitutie noemen.
Inderdaad, ook regeringen van ontwikkelingslanden kennen prioriteiten: de realisatie van sommige zaken vindt men belangrijker dan andere. Als men financiering krijgt voor zaken die hun prioriteit hebben, dan kan men het geld dat men er anders zelf aan had besteed gebruiken voor andere zaken. Alleen wanneer de hulp wordt gebruikt voor zaken die de regering van het ontvangende land geen prioriteit geeft, dan is die substitutie mogelijkheid er niet. Bij hulp van enige omvang, zoals in het geval van Suriname, kunnen er verschillende situaties worden onderscheiden:
1. De regering van het ontvangende landen is niet democratisch gekozen en heeft bovendien andere prioriteiten dan de donor. Denk aan de situatie in de jaren tachtig. Dan kan de donor moeilijk omvangrijke hulp geven, alleen beperkte projecthulp is mogelijk.
2. De regering van het ontvangende land is democratisch gekozen en stelt in de Financiële Nota op basis van haar prioriteiten een concept begroting op, en vervolgens wordt na discussies met het Parlement de begroting definitief vastgesteld. Als de prioriteiten van de donor daar weinig van afwijken, of de donor gekozen Parlement en Regering als de vertegenwoordigers van de bevolking ziet en daarom de prioriteiten van Regering en Parlement van het ontvangende land volgt, kan de hulp via de reguliere begrotingskanalen te geleiden. Dan is een dubbele besluitvormingsstructuur (een voor de uitgaven uit eigen middelen en een voor de uitgaven uit de verdragsmiddelen) niet nodig.
Praktisch kan dat heel simpel. Bijvoorbeeld als volgt:
Suriname heeft nog 225 miljoen Euro tegoed, waarvan 63 miljoen al is overeengekomen voor bepaalde zaken. Resteert een bestedingsruimte van 162 miljoen. De begrote uitgaven voor de Ministeries Onderwijs en Gezondheidszorg van Suriname zijn, omgerekend in Euro, 69 miljoen per jaar. Suriname en Nederland zouden kunnen overeenkomen dat gedurende de komende vijf jaar de helft van de begrote uitgaven voor onderwijs en zorg worden gefinancierd uit verdragsmiddelen (of volgend jaar 100% en in vijf jaar geleidelijk aflopend tot nul), waarbij de Surinaamse Regering in zijn Financiële Nota een apart hoofdstuk opneemt over doelstellingen in onderwijs en zorg, en hoe die mede dankzij Nederlandse hulp worden gerealiseerd. Na de uitputting van de reguliere verdragsmiddelen is er nog 136 miljoen Euro. aan pariteitsmiddelen voor activiteiten die voor 50/50 door Nederland en Suriname worden gefinancierd. Genoeg om nog 4 jaar door te gaan. Desgewenst kan men het bedrag ook over een groter aantal ministeries uitsmeren, maar dan wordt het percentage per ministerie lager. Veel maakt dat in geval van begrotingssteun niet uit omdat er dan geen direct verband meer is tussen herkomst van de middelen (belastingen of verdragsmiddelen) en de uitgaven posten.
Dus als Nederland de helft van de uitgaven voor Onderwijs en Zorg (of een lager deel als andere ministeries ook wat krijgen) op de begroting betaalt, hoeft dat geld niet meer uit de andere middelen te worden betaald, en heeft de Surinaamse regering dat geld beschikbaar voor de financiering van andere activiteiten, zoals investeringsuitgaven.
3. Als 2, maar nu heeft de donor een eigen visie, die dan alleen bij toeval gelijk zal zijn aan die van de Regering en Parlement van het ontvangende land. Bij omvangrijke hulp kan de donor er dan naar streven om de hele begroting te toetsen (van de ministeries die onder de sector hulp vallen). Het meest extreme geval komt overeen met de situatie in Nederland als een Gemeente zich misdraagt en onder toezicht van het Rijk wordt geplaatst, dat dan in principe voor iedere uitgave een akkoord moet afgeven.
4. De actuele situatie. Op 11-11-02 is door PLOS en FIN van Suriname en Nederlandse ambassade het volgende afgesproken: Er is een fonds, geheten ‘’Startfonds’’, gevoed door Nederland met verdragsgeld, beheerd door het Ministerie van Financiën van Suriname (FIN), waaruit enkele ministeries (o.a. Onderwijs en Volksgezondheid) geld krijgen voor bepaalde activiteiten die uit een ‘’quick scan’’ komen. De besluitvorming staat los van de begroting, maar naast PLOS en Nederlandse ambassade, zijn nu ook FIN en enkele andere ministeries betrokken. Nu de besluitvorming over het Startfonds heeft plaats gevonden en de committeringsbrieven per 11/11/02 zijn getekend, heeft de Nederlandse Ambassade geen rol meer in het besluitvormingsproces van het startfonds. Die is alleen nog maar vertegenwoordigd in de Programma Ondersteunings Groep, die slechts achteraf toetst of men zich aan de gemaakte afspraken houdt. Daarnaast is er een accountantscontrole geregeld. Alleen wanneer er door Suriname om wordt verzocht, is de Nederlandse Ambassade bereid om technisch advies te geven.
Het Startfonds kan een stap zijn in de richting van begrotingssteun. Het Startfonds betreft nog wel projecten, maar het geld loopt al via het Surinaamse ministerie van Financiën. Naast de uitgaven van het Startfonds lopen er ook nog enkele projecten zoals vroeger.
5. De Startfonds procedure met quick scan is echter nog niet de benadering die Nederland uiteindelijk voor ogen heeft. Tot deze aanpak is voorlopig besloten omdat er anders op korte termijn te weinig ontwikkelingsuitgaven zouden zijn. De invoering van de sectorale benadering is namelijk, in de ogen van Nederland, een ingrijpend proces dat veel vergt van de institutionele capaciteit van de overheid. Uiteindelijk wil Nederland de sectorale benadering baseren op een grondige analyse van de gekozen sectoren (onderwijs, gezondheidszorg, goed bestuur, milieu, agrarische sector en volkshuisvesting). Die analyses moeten uitmonden in sector beleidsdocumenten met een bijbehorend plan van aanpak die de Surinaamse regering van Nederland moet gaan maken in consultatie met alle betrokken partijen. Dan worden geen projecten meer gefinancierd, maar programma’s waarin strategische opties worden door vertaald naar met elkaar samenhangende activiteiten. Het is de bedoeling dat het sector beleid door Suriname wordt geformuleerd, maar dat er wel op gezette tijden met de Nederlandse ambassade overleg plaats vindt op hoofdlijnen over het nakomen van de gemaakte afspraken op beleids- en beheersniveau. Ten behoeve daarvan wordt de Nederlandse ambassade versterkt met een aantal sector deskundigen.
6. Internationalisering. Deze optie behelst slechts een verschuiving van de ene naar de andere donor. Die optie doet onvoldoende recht aan het feite dat, zolang er democratie is, de Surinaamse Instituties (Assemblee, Regering, Rekenkamer, Pers) betere vertegenwoordigers zijn van het Surinaamse volk dan internationale organisaties.
Commentaar:
Variant 2 (begrotingssteun) is de beste, maar zal dat gebeuren? In de praktijk kunnen uiteraard allerlei gradaties van 1, 2 en 3 zich voordoen. Zelfs in geval 2 is er nog één verplichting over: het is gewenst dat de Regering van het ontvangende land in de Financiële Nota aan geeft welke zaken dank zij buitenlandse hulp mede mogelijk zijn gemaakt. Per slot van rekening wil de belastingbetaler in de donor landen graag geïnformeerd worden. De sectorale benadering, ingevuld als in 2, past in de analyse en conclusies van de nota ‘’Suriname, Ontwikkelingshulp en Democratie’’uit 1981.
De huidige situatie (Startfonds, zie 4) zou kunnen worden gewijzigd in de variant Begrotingssteun (2) door de Nederlandse Ambassade uit het besluitvormingsproces te verwijderen en het geld via het reguliere begrotingsproces te sluizen, waarbij er geen directe band is tussen individuele uitgavenposten en de verschillende inkomstenbronnen van de overheid. Dat betekent dat de verdragsmiddelen als begrotingssteun een onderdeel worden van de totale inkomsten van de Surinaamse overheid.
Kortom de sectorale benadering, ingevuld als begrotingssteun, kan in de praktijk betekenen dat Suriname gaat beslissen (variant 2) via de Surinaamse instituties Assemblee, Surinaamse Regering, Surinaamse Rekenkamer. Daarbij kan men Suriname toewensen, maar niet eisen, dat het kader in het reguliere begrotingsproces wordt versterkt. De financiering daarvan kan ook gewoon via de Surinaamse begroting. Dan worden de ideeën uit de nota uit 1981 eindelijk werkelijkheid: de Surinaamse instituties gaan beslissen over de verdragsmiddelen. Het zal daarbij geregeld voor komen dat Suriname andere prioriteiten effectueert dan de donoren zouden hebben gedaan. Wellicht dat men zelfs extra geld uit trekt voor verhoging van ambtenaren salarissen, zonder het te grote apparaat in te krimpen. Het zij zo. In deze variant heeft Nederland als enige beleidsinstrument over het bidden tot God dat hij de Surinamers wijsheid schenkt, oftewel er het beste van hopen. We weten allemaal dat Parlementaire democratie een menselijk, gebrekkig stelsel is, maar er is geen beter. Het overgeven van de bevoegdheid tot besluitvorming over het ontwikkelingsgeld aan de eigen Surinaamse instituties is geen defaitisme, maar spruit voort uit vertrouwen in en respect voor de Surinamers. Ik heb gezien dat men met de ‘’eigen’’ verdragsmiddelen zuiniger om gaat dan met ander donor geld. Het lijkt me daarom dat het zelfs beter zal gaan met de besteding van het geld.
Complicaties bij de door de Nederlandse staat gewenste toekomstige variant (5).
Variant 5 is mijn voorlopige interpretatie van wat uiteindelijk de bedoeling is. In het ideale geval dat de sectordeskundigen tevreden zijn met de Surinaamse documenten, komt variant 5 in feite overeen met variant 2. Het lijkt me dat Nederland hoopt op variant 2, maar het lijkt me echter onwaarschijnlijk dat de Surinaamse overheid, gelet op het kader tekort en het zeer gebrekkig functioneren van het overheidsapparaat, in staat zal zijn om naast het gewone begrotingsbesluitvormings proces ook de sectorale besluitvormings-procedures goed te laten verlopen. Met een Nederlandse ambassade met diverse sector deskundigen, bestaat het gevaar dat deze zich, in Surinaamse ogen, gaan gedragen als de schaduw minister voor de betreffende sector. Let wel, ik zeg in Surinaamse ogen, want in de Nederlandse perceptie is dat niet de bedoeling. Uiteraard is het niet de bedoeling van Nederland om de sector deskundigen teveel macht te willen geven, maar een risico van misverstanden is aanwezig, zeker vanwege de gevoeligheden en verwarring tussen de Nederlandse staat en de Surinaamse staat.
Op zich zelf is het natuurlijk een heel goede zaak om de overheidsuitgaven goed doordacht te organiseren. Ook in Nederland probeert men sinds kort om de begroting output in plaats van kosten georiënteerd te maken. Dat blijkt overigens niet zo gemakkelijk. De vraag is echter of het correct is dat de Nederlandse Staat zijn financiële macht gebruikt om zaken die in onze ogen verbeteringen zijn, af te dwingen in Suriname. Bovendien blijkt die dwang averechts te werken, zoals men bij bestudering van de ontwikkelingssamenwerking kan vast stellen. Althans tot die conclusie kom ik op basis van mijn waarneming over de jaren na 1972.
De vergissing van Herfkens
Een vooraanstaande Surinaamse econoom mailde me dat Herfkens het goed bedoelde toen ze het Nederlandse beleid op het moderne spoor van de Sector Wide Approach van de Wereld Bank wilde brengen. Bij leningen stelt de Wereld Bank zware eisen. Dat is terecht want het geld moet worden terug betaald. Maar geen enkel land is verplicht bij de Wereld Bank te lenen. Maar mevrouw Herfkens vergiste zich in het verschil tussen de relatie van de Wereldbank met haar klanten en de verdragshulp Nederland-Suriname. Het verdrag staat de Nederlandse Staat niet toe haar verdragsverplichtingen niet na te komen. Het is heel goed dat de overheidsuitgaven goed worden georganiseerd. Maar dat geldt niet alleen voor wat wordt gefinancierd uit donor geld. Dat is evenzeer van belang voor wat wordt gefinancierd uit de gewone belastinginkomsten. Vanwege het verdrag zitten Nederland en Suriname echter aan elkaar vast en kan men niet wachten totdat de overheid goed is georganiseerd, of zulks als voorwaarde vooraf stellen. Het is heel goed om Suriname een goed functionerende overheid toe te wensen, maar verkeerd van de Nederlandse Staat om te proberen dat idee door de strot van de Surinamers te duwen.
Keuze
President Venetiaan heeft op 3/12/02 in de Assemblee zijn misnoegen geuit. Hij wil dat Suriname zelf beslist. De Nederlandse staatssecretaris mevrouw Van Ardenne verklaarde dat de Surinamers hebben ‘’gestotterd, gesteund en geaarzeld’’ voordat ze akkoord gingen met de sector benadering. Hieruit blijkt duidelijk dat men in Den Haag weet dat de sectorale benadering door Suriname niet op prijs wordt gesteld. Dit doet denken aan de tekening op de homepage van BUZA NLD met de auto met twee ruziënde chauffeurs. Dit doet me denken aan een wilde rit in april 1984 van Zanderij naar Paramaribo, waarin we zowel voor als achter werden geëscorteerd door een auto vol Surinaamse militairen. Ik zei toen tegen mijn Nederlandse collega bestuurslid Stuseco: ‘’Van die militairen ben ik niet bang, want blaffende honden bijten niet, maar we rijden wel steeds op de rechter helft’’ Waarop mijn collega bestuurslid vroeg wat daar tegen is. Nou zei ik: ‘’de rest van het verkeer rijdt hier links’’.
Oplossing
De oplossing is op zich zelf eenvoudig: kies voor variant 2, dus begrotingssteun.
Voor en tegen
Nu schenken we ook nog aandacht aan de vraag wie daar voor en tegen zou kunnen zijn en of er wellicht een praktisch compromis kan worden gevonden. Het gaat om de volgende belanghebbenden.
1. De Nederlandse kiezers en politici zullen blij zijn als er eindelijk een vorm wordt gevonden voor hulp waarbij de beoogde doelgroep er ook zelf blij mee is. De vraag is echter of ze hun teveel aan verantwoordelijkheidsgevoel kunnen intomen.
2. De Surinaamse kiezers en politici zullen blij zijn dat ze zelf mogen beslissen, maar verliezen hun reflex reactie als er iets mis gaat te roepen dat het de schuld van Nederland is.
3. De landsdienaren van het Surinaamse Ministerie van Planning en Ontwikkelingssamenwerking (PLOS) verliezen hun grootste donor aan het Surinaamse Ministerie van Financiën. Voordeel is dat ze meer tijd hebben voor andere donoren en de integratie in de regio.
4. De Nederlandse deskundigen op de Nederlandse Ambassade in Paramaribo hoeven niet werkloos te raken. De wereld is groter dan Suriname en elders valt genoeg te doen. Verder kan wellicht worden afgesproken dat zij die dat willen hun Surinaamse periode kunnen uitdienen uitgeleend aan Surinaamse ministeries. Want als ze niet meer aan de Nederlandse, maar aan de Surinaamse staat rapporteren is het probleem van onduidelijkheid over verantwoordelijkheid er niet mee.
Compromis
Een compromis zou kunnen zijn dat men af spreekt dat Suriname een deel van het geld ook gebruikt om zijn kader (op door Suriname te bepalen manier) te versterken op het gebied van goede organisatie van de overheidsuitgaven.
De hier voorgestelde keuze is echter voor Nederland psychologisch niet eenvoudig. In onze cultuur wordt daadkracht en nemen van verantwoordelijkheid hoog gewaardeerd. Maar helaas ook voor zaken die ons niet aangaan. Daarom tenslotte iets over taal.
Verantwoordelijkheid
Het woord verantwoordelijkheid kent meerdere betekenissen. Ik heb de Van Dale er op nageslagen, samengevat:
1. aansprakelijkheid, verplichting tot rekenschap
2. zeggenschap (in: ‘’een verantwoordelijke positie’’. In Nederland is niet de Kroon, maar de minister verantwoordelijk. De Koningin moet zeggen (in de troonrede) wat de Ministers willen).
Nederland verloor met de autonomie in 1954 gedeeltelijk en met de onafhankelijkheid in 1975 volledig de verantwoordelijkheid over Suriname. Behoudens uiteraard het nakomen van verdragsverplichtingen. Anders dan men vaak hoort, wordt in het verdrag inzake ontwikkelingssamenwerking uit 1975 nergens gesproken over Nederlandse mede verantwoordelijkheid. Het woord verantwoordelijk komt alleen voor in het bijbehorende Protocol inzake Procedure Regels, waarin staat dat de Surinaamse Regering verantwoordelijk is voor de juiste uitvoering van de ontwikkelingsprojecten.
Toch menen velen, zowel in Nederland als Suriname dat het verdrag Nederland mede verantwoordelijkheid geeft. Het staat er niet maar ze doen net alsof het er wel zou staan. Daarbij krijg ik de indruk dat men in Nederland denkt aan verantwoordelijkheid in de betekenis van recht op zeggenschap, terwijl men in Suriname denkt aan verantwoordelijkheid in de zin van aansprakelijkheid, namelijk de schuld hebben als het verkeerd gaat.
Daadkracht en verantwoordelijkheid nemen (ook als voor zaken die ons niets aan gaan) zijn deugden in Nederland. Afwachtendheid en is-nie-ik zijn, kortaf op zijn Nederlands geformuleerd, cultuurkenmerken van Suriname. Die cultuurkenmerken kan men, meer genuanceerd geformuleerd, ook omschrijven als: niet voor je beurt praten, niet ongepast ongevraagd initiatief nemen en daarmede iemand in verlegenheid brengen, geen neen zeggen en daarmede iemand in verlegenheid brengen.
Het belang van de eigen verantwoordelijkheid van Suriname kan niet genoeg worden onderstreept. Waarom heeft een klein en arm land als Nederland zonder natuurlijke hulpbronnen (alleen aardgas, als de pompgemalen niet werken stroomt een groot deel van het land onder water, slecht klimaat) een rijke bevolking, terwijl een groot en rijk land als Suriname een grotendeels arme bevolking heeft? Suriname is nu al 48 jaar autonoom en 27 jaar volledig onafhankelijk. Ligt het dan nog steeds aan het koloniale verleden? In de nota Suriname, Ontwikkelings hulp en Democratie wordt het in Suriname wijd verspreide gebrek aan verantwoordelijkheidsbesef als een van de belangrijke oorzaken gezien. Zie ook het boek van Maureen Silos ‘’Onderontwikkeling is een keuze’’. Het is zaak dat de Surinamers zich realiseren dat ze zelf verantwoordelijk zijn voor (vrijwel) alles sinds 1954 en 1975. De goedbedoelde pogingen van de Nederlandse Staat om Suriname te helpen de juiste keuzes te maken, werken vertragend op het ontwikkelingsproces. Alleen wanneer men de eigen verantwoordelijkheid ten volle onderkent zal men bijvoorbeeld van zijn Surinaamse landsdienaren gaan eisen dat ze gewoon acht uur per dag met volle inzet en geconcentreerd moeten gaan werken. Als die energie vrij komt, en de helft van de ambtenaren een baan in de particuliere sector zoekt of zelf een bedrijf op richt, dan zal er ontwikkeling komen. Die energie is veel meer waard dan de ontwikkelingshulp.
In deze visie zijn de illegale, want in strijd met het verdrag, pogingen van de Nederlandse staat om mede verantwoordelijkheid te nemen schadelijk voor de ontwikkeling van Suriname.
Zolang verantwoordelijkheidsbesef in Nederland ten opzichte van Suriname als een hoog goed wordt beschouwd, zolang die cultuur aan Nederlandse kant blijft bestaan, zal de relatie tussen de beide staten moeizaam blijven. Het zal Nederland moeite kosten om het stuur uit handen te geven en achter in mee te rijden in de auto. Maar wie weet: er wordt tegenwoordig in de politiek zoveel over verantwoordelijkheidsbesef & cultuur besef gepraat, dat er meer inzicht ontstaat. Wellicht dat niet alleen de nieuwkomers in Nederland de Nederlandse cultuur leren kennen, maar dat ook de Nederlanders zich bewust worden van de eigen cultuur. En wie weet ontdekken we dat cultuureigenschappen die het goed doen bij koude en bij vorst wat minder geschikt zijn in tropische omstandigheden? Is het mogelijk dat de Nederlandse cultuur verandert? Dat lijkt me niet, maar misschien kunnen we leren om te gaan met onze eigen cultuur.
Dat was het dan over cultuur. In de volgende aflevering op deze homepage wil ik weer een thuiswedstrijd spelen en me bezig houden met economie.